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　　首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所課題組 王鴻春 張曉冰

　　中低收入家庭的住房問(wèn)題，是一個(gè)重大的民生問(wèn)題，同時(shí)又是一個(gè)世界性的難題。放開眼光，看看國(guó)外，其它國(guó)家有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒呢？本文立足國(guó)情、市情，同時(shí)把目光投向世界上成功解決了此難題的一些國(guó)家，提出了解決中低收入家庭住房問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策。這是一篇值得重視的文章。

　　當(dāng)前，如何解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，已成為從中央到地方政府都格外關(guān)注的一個(gè)重大的民生問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)政府先后制定了一系列政策。北京市去年出臺(tái)的“北京住房建設(shè)規(guī)劃(2006－2010年)”也明確提出:針對(duì)不同收入家庭，建立由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、政策性租賃住房三個(gè)層次構(gòu)成的住房保障體系，切實(shí)保障城鎮(zhèn)中低收入家庭，特別是低收入家庭的基本與合理的住房需求。那么，北京市中低收入家庭的住房情況如何？國(guó)外在解決這一問(wèn)題上有哪些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)？北京市如何結(jié)合實(shí)際情況來(lái)破解這一難題呢？

　　一、國(guó)外解決中低收入家庭住房問(wèn)題的主要經(jīng)驗(yàn)是什么

　　中低收入家庭的住房問(wèn)題是一個(gè)世界性的問(wèn)題。不過(guò)，西歐、北美及亞洲的一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)經(jīng)過(guò)多年的探索，已經(jīng)建立起了相對(duì)成熟的公共住房制度，他們?cè)诠沧》拷ㄔO(shè)、分配以及管理方面積累了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　經(jīng)驗(yàn)一:解決中低收入家庭住房問(wèn)題的基本思路是大力發(fā)展公共住房

　　國(guó)外住房供應(yīng)體系大致分為兩個(gè)部分:市場(chǎng)商品化交易部分和政府保障部分。由于住房具有社會(huì)保障性質(zhì)，幾乎所有的國(guó)家政府都會(huì)為保障公民基本的居住權(quán)，而為中低收入階層解決住房問(wèn)題提供幫助。

　　所謂公共住房，指的是為了解決中低收入階層居民的居住問(wèn)題，由政府直接投資建造或以一定方式對(duì)建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助、由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)，并以較低價(jià)格、租金向中低收入家庭進(jìn)行出售、出租的住房。它具有這樣幾個(gè)基本特征:其一，政府的干預(yù)性，公共住房是政府進(jìn)行再分配的重要方式之一；其二，需求對(duì)象的有限性，主要是中低收入者；其三，經(jīng)營(yíng)目的的非營(yíng)利性；其四，分配標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性；其五，價(jià)格的低廉性，公共住房的出售或出租的價(jià)格低于一般的市場(chǎng)價(jià)，差價(jià)主要來(lái)源于政府在土地供應(yīng)、房租和稅收等方面的政策性補(bǔ)貼。例如，新加坡實(shí)行“居者有其屋”政策時(shí)，土地價(jià)格是倒過(guò)來(lái)算的，即先把老百姓能承受的價(jià)格算出來(lái)，比如普通家庭4－6年的收入是多少，如果平均是25萬(wàn)，那么房?jī)r(jià)就定在25萬(wàn)。從25萬(wàn)里扣除建筑成本、房地產(chǎn)商一定比例的利潤(rùn)(非暴利)后，剩下的就是土地價(jià)格，然后按照這個(gè)價(jià)格賣給房地產(chǎn)商。房地產(chǎn)商不拿暴利，政府賣土地也不要暴利，這樣百姓就能買得起房了。

　　經(jīng)驗(yàn)二:公共住房沒有最好的模式，只有適合的模式

　　公共住房問(wèn)題雖然是城市化進(jìn)程中面臨的一個(gè)共性問(wèn)題，但各國(guó)解決這一共性問(wèn)題的方法卻不盡相同，他們?cè)谡咧贫?、發(fā)展模式、保障對(duì)象、表現(xiàn)形式等方面都存在差異。(見表1)

表1 公共住房的表現(xiàn)形式

國(guó)家(地區(qū))	公共住房形式	保障對(duì)象
美 國(guó)	公共住房	占總?cè)丝诒壤?5% 以下的中低收入家庭
德 國(guó)	福利住房	以出租房的形式提供給低收入者
法 國(guó)	社會(huì)住宅	低收入者
日 本	公營(yíng)住宅	住房困難及低收入者
新加坡	組 屋	中低收入階層
瑞 典	公益住房	為所有公民提供，不僅限于低收入家庭
中國(guó)香港	公屋/居屋	政府提供，公屋用以出租，居屋供市民購(gòu)買

　　

　　以公共住房的覆蓋面來(lái)看，美國(guó)采取的是以“市場(chǎng)為主、適度保障”為原則，公共住房只覆蓋占總?cè)丝诒壤?5％以下的中低收入家庭；新加坡的組屋政策覆蓋了85％的居民；而瑞典的公益住房則面向所有公民，并不僅限于低收入家庭。從政府介入公共住房的方式來(lái)看，各國(guó)的方式也有區(qū)別，有的直接興建公共住房，有的通過(guò)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開發(fā)商建設(shè)公共住房，有的鼓勵(lì)居民合作建設(shè)住房，有的則通過(guò)補(bǔ)貼等多種方式實(shí)現(xiàn)居民的住房保障。

　　經(jīng)驗(yàn)三:有一套行之有效的公共住房專業(yè)管理體系

　　在公共住房制度比較成熟的國(guó)家，都有一套行之有效的專業(yè)管理體系，這個(gè)管理體系由不同的機(jī)構(gòu)組成，這些機(jī)構(gòu)從功能上可以劃分為決策層和執(zhí)行層。決策層指為公共住房專門成立的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政策和長(zhǎng)期發(fā)展計(jì)劃，整體負(fù)責(zé)與計(jì)劃、財(cái)政、金融、土地、法律、建設(shè)等部門的協(xié)調(diào)運(yùn)作。執(zhí)行層來(lái)具體落實(shí)公共住房建設(shè)和運(yùn)行。例如，韓國(guó)設(shè)立了國(guó)家住房政策審議委員會(huì)，作為公共住房的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。執(zhí)行層為建設(shè)交通部，下設(shè)韓國(guó)住房住宅公社和大韓土地開發(fā)公社，專門負(fù)責(zé)建造面向中低收入階層的出租公房。

　　經(jīng)驗(yàn)四:通過(guò)完善的制度確保公共住房分配的公平

　　公共住房屬于政府福利，能否公平合理地分配，直接關(guān)系到公共住房政策實(shí)施的效果，國(guó)外在公共住房分配方面有兩點(diǎn)很重要的經(jīng)驗(yàn):第一，要明確“公共住房是為最需要的人提供住房保障”這一原則；第二，只有建立科學(xué)、完善的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，才能保證公共住房分配的公平性。

　　以新加坡的組屋政策為例，這一政策成功解決了中低收入家庭的住房問(wèn)題。目前，有85％左右的新加坡公民住進(jìn)了政府建造的組屋，其中，93％的居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)，7％的低收入家庭是向政府廉價(jià)租賃。除了政府大力發(fā)展的因素，其完善的分配制度起到了至關(guān)重要的作用。(詳見文后鏈接)

　　經(jīng)驗(yàn)五:發(fā)展公共租賃住房，確保“人人有房住”

　　為保障無(wú)力購(gòu)房者的住房需求，國(guó)外在制定公共住房政策時(shí)普遍重視公共租賃住房的發(fā)展，為最低收入者提供“托底性”保障。各國(guó)租賃住房的比例都相當(dāng)可觀。(見表2)以英國(guó)為例，在比例約30％的租賃住房中，20％左右是政府提供的公共租賃住房，10％為私人租賃住房。英國(guó)政府把持續(xù)供應(yīng)可負(fù)擔(dān)住宅(即廉租房)列為重要的施政目標(biāo)，在倫敦2004年的新規(guī)劃中，要求中心區(qū)新增房屋的1/4為可負(fù)擔(dān)用房。

表2 住房自有率與租賃住房的比例

國(guó)家	住房自有率(調(diào)查時(shí)間)	租賃住房比重
澳大利亞	71.6%(1990)	28.4%
加拿大	64.1%(1993)	35.9%
歐盟15國(guó)	56.0%(1990)	44.0%
法國(guó)	54.5%(1997)	45.5%
德國(guó)	38.0%(1990)	62.0%
意大利	68.0%(1990)	32.0%
日本	61.3%(1988)	38.7%
英國(guó)	67.3%(1997)	32.7%
美國(guó)	66.8%(1999)	33.2%

　　

(數(shù)據(jù)來(lái)源:《全球化世界中的城市——全球人類住區(qū)報(bào)告2001》)　

　　法國(guó)政府曾出臺(tái)規(guī)定，要求全國(guó)所有市鎮(zhèn)必須保證20％以上的住房是廉租房，否則將受處罰，政府每年撥出專項(xiàng)資金以長(zhǎng)期推行廉租房和租房補(bǔ)貼計(jì)劃。在美國(guó)，政府為解決低收入者住房問(wèn)題，制定了完善的住房補(bǔ)貼制度。各地方政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，定期對(duì)當(dāng)?shù)胤课葑饨疬M(jìn)行綜合調(diào)查，向低收入人群發(fā)布住房信息。一般來(lái)講，政府對(duì)申請(qǐng)房租補(bǔ)貼的低收入家庭限定的房屋租金標(biāo)準(zhǔn)為700美元以下。根據(jù)法律規(guī)定，租房家庭只需支付其收入的1/3左右作為房租，剩余部分由政府付給房東。政府同時(shí)規(guī)定低收入者在享受政府補(bǔ)貼的同時(shí)，也須履行一定的義務(wù)，只要年齡在18到62歲之間，如果沒有工作或者不是全時(shí)制在大學(xué)深造，必須每個(gè)月參加社區(qū)服務(wù)至少8小時(shí)。

　　經(jīng)驗(yàn)六:通過(guò)立法和金融保障，推動(dòng)公共住房發(fā)展

　　國(guó)外的公共住房政策基本都是以法律形式出現(xiàn)的，公共住房體系的建立也得益于法律的強(qiáng)力保障。在美國(guó)、日本、新加坡等國(guó)家，公共住房立法都是國(guó)家大法，英國(guó)十分重視住房法規(guī)，先后頒布過(guò)幾十部，包括《住房法》、《住房與建筑法》、《住房與規(guī)劃法》等。

　　住房金融有住宅業(yè)發(fā)展的“蒸汽機(jī)”、“加速器”之稱，住房金融的發(fā)展，有助于解決公共住房建設(shè)的資金瓶頸問(wèn)題，對(duì)住房消費(fèi)也將產(chǎn)生強(qiáng)大的助推作用。公共住房發(fā)展較好的國(guó)家，一般都有專業(yè)的住房金融機(jī)構(gòu)。在日本，官辦的住房金融公庫(kù)直接面向中低收入者發(fā)放低息或無(wú)息貸款。美國(guó)在上世紀(jì)80年代建立了聯(lián)邦住宅管理局，對(duì)住房抵押貸款實(shí)行擔(dān)保。

　　經(jīng)驗(yàn)七:注重公共住房和諧發(fā)展防止貧民窟的出現(xiàn)

　　公共住房的選址和布局既關(guān)系到城市總體規(guī)劃的和諧，也與社會(huì)的穩(wěn)定和諧緊密相關(guān)。如果公共住房集中在城市特定區(qū)域，形成了貧民窟，低教育水平、低就業(yè)率、高犯罪率就會(huì)成為影響城市和諧的隱患。美國(guó)一些城市很早就備受貧民窟問(wèn)題的困擾，1973年起美國(guó)政府開始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入公共住房政策，這才有效地避免了貧民窟的出現(xiàn)。

　　法國(guó)也由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明，各大城市紛紛出現(xiàn)貧富對(duì)立的局面，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，近兩年來(lái)連續(xù)發(fā)生騷亂事件。富人不敢到“廉租區(qū)”來(lái)，也不對(duì)窮人進(jìn)行幫助；而住在廉租房里的窮人則仇視富人，久而久之，社會(huì)矛盾激化，暴力、吸毒、走私等社會(huì)問(wèn)題層出不窮。法國(guó)政府為此出臺(tái)了以“貧富混居”為主要解決方案的“城市更新計(jì)劃”，不再人為地分割富人區(qū)和窮人區(qū)，把廉租房建在普通住宅區(qū)，使低收入者與高收入者“同在一個(gè)屋檐下”。根據(jù)該計(jì)劃，今后法國(guó)的房地產(chǎn)商開發(fā)大型樓盤，必須向政府承諾其所建住宅含有一定比例的廉租房。

　　二、怎樣才能建立一個(gè)完善的住房保障體系？可行的思路有哪些

　　從1998年國(guó)務(wù)院23號(hào)文發(fā)布以來(lái)，根據(jù)中央的住房改革精神，北京市相繼推行了經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度，初步建立了以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房為主體的住房保障體系。但從總體上看，供應(yīng)不足已成為當(dāng)前住房保障體系的突出問(wèn)題。近年來(lái)，隨著住房市場(chǎng)化的推進(jìn)、土地供應(yīng)政策的調(diào)整、征地拆遷難度的加大，經(jīng)濟(jì)適用住房成本價(jià)格倒掛，供給比例逐年下降。而廉租房總體覆蓋面還很窄，覆蓋人群只占到北京市城鎮(zhèn)家庭總數(shù)的2％，且實(shí)物配租比例較低，截止到目前，只有一個(gè)實(shí)物配租項(xiàng)目安排了359戶家庭。

　　除供應(yīng)量不足外，北京市住房保障體系更多的問(wèn)題存在于具體運(yùn)行和管理環(huán)節(jié)，這在經(jīng)濟(jì)適用房制度的運(yùn)行中體現(xiàn)得較為突出。由于準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單化、供應(yīng)對(duì)象過(guò)于寬泛，經(jīng)濟(jì)適用房制度很難保證那些最需要解決住房問(wèn)題的中低收入家庭的優(yōu)先權(quán)；在個(gè)人信用體系和住房檔案不健全的情況下，資格審核容易流于形式，出現(xiàn)了騙購(gòu)、轉(zhuǎn)讓獲利等現(xiàn)象，使經(jīng)濟(jì)適用房制度的公平性受到質(zhì)疑；由于退出機(jī)制的缺位，一方面使政府投入大量財(cái)力物力興建的保障性住房不能持續(xù)發(fā)揮保障功能，另一方面還導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)適用房“商品化”，一些經(jīng)濟(jì)適用房再上市交易，其投資回報(bào)率甚至比商品房還高；另外，經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目建筑標(biāo)準(zhǔn)偏高的現(xiàn)象也比較普遍。

　　公共住房體系的建立是一個(gè)涉及面廣、難度大、周期長(zhǎng)的系統(tǒng)工程，國(guó)外比較成熟的公共體系的建立，大都經(jīng)歷了數(shù)十年甚至上百年的發(fā)展。而我們對(duì)住房保障體系的探索，從1998年的住房制度改革開始，只有不到十年的時(shí)間?！氨本┳》拷ㄔO(shè)規(guī)劃(2006－2010年)”已經(jīng)提出，到2020年形成完善的政府住房保障體系，要實(shí)現(xiàn)這一規(guī)劃目標(biāo)，除了要解決好現(xiàn)存的問(wèn)題，更要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，要看到我們將要遇到的問(wèn)題。在總結(jié)國(guó)外發(fā)展公共住房經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們提出建立健全一個(gè)完善的政府住房保障體系的可行思路。

　　思路一:將“保障性住房”與“房地產(chǎn)市場(chǎng)”加以區(qū)分，應(yīng)成為政府制定住房政策的基本原則

　　國(guó)外的公共住房發(fā)展告訴我們一條最基本的經(jīng)驗(yàn)是:通過(guò)市場(chǎng)化的方式不可能解決所有人的住房問(wèn)題，中低收入家庭的住房問(wèn)題必須靠公共住房來(lái)解決，通過(guò)建立健全住房保障機(jī)制，為困難家庭的基本住房需求“托底”。

　　很多發(fā)達(dá)國(guó)家都實(shí)行住房分類供應(yīng)，高收入者和中高收入者在市場(chǎng)上購(gòu)買商品房，中低收入者則通過(guò)住房保障制度來(lái)解決住房，二者的比例隨各國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況、保障政策不同而不同。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，即便居民平均收入已達(dá)到很高的水平，保障性住房仍然占有相當(dāng)比重，比如:英國(guó)發(fā)展公共住房有100年左右的歷史，雖然已經(jīng)歷過(guò)“公房私有化”的階段，到目前為止，仍然有20％的居民住房通過(guò)住房保障制度來(lái)解決。

　　因此，我們發(fā)展住房應(yīng)遵循“保障＋市場(chǎng)”的模式。保障性住房由政府提供和管理；而商品房市場(chǎng)由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行資源配置，政府通過(guò)制定政策來(lái)進(jìn)行宏觀調(diào)控。將“保障性住房”與“房地產(chǎn)市場(chǎng)”加以區(qū)分，應(yīng)成為政府制定住房政策的基本原則。

　　思路二:要強(qiáng)調(diào)政府在保障性住房體系中的主體地位

　　在明確了“保障”與“市場(chǎng)”的關(guān)系之后，還要明確的一點(diǎn)是:誰(shuí)是保障性住房體系的主體？建立完善的住房保障體系，必須強(qiáng)調(diào)政府的主體地位，這主要體現(xiàn)在管理和投入兩個(gè)方面。

　　自1998年住房制度改革以來(lái)，保障性住房出現(xiàn)的一系列問(wèn)題主要是管理的問(wèn)題，根本原因就在于政府作為管理主體的缺位。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，公共住房的運(yùn)行是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要由政府作為主體設(shè)立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。北京市最近成立了住房保障辦公室，隸屬于建委，主要負(fù)責(zé)對(duì)限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策性、保障性住房的開發(fā)管理工作。這一舉措說(shuō)明政府已經(jīng)在加強(qiáng)保障性住房管理方面邁出了重要的一步。

　　加大投入，將保障性住房的投入納入財(cái)政預(yù)算，是建立住房保障體系的基本保障。目前，除了對(duì)廉租房及住房補(bǔ)貼有少量投入外，其它涉及住房保障的支出都未能納入財(cái)政預(yù)算安排。對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的投入主要體現(xiàn)在土地劃撥、稅費(fèi)減免等政策層面，資金投入不多。資金投入不足影響了保障性住房資源的積累和住房保障政策的執(zhí)行。

　　國(guó)外的公共住房政策對(duì)政府投入都有明確規(guī)定，并有法律保證，政府也有固定的財(cái)政預(yù)算安排以及專項(xiàng)基金等配套政策。各國(guó)因政策不同，公共住房投入占財(cái)政支出的比例上還是有差別的。例如，日本政府投入資金建設(shè)的住宅占到總建設(shè)戶數(shù)將近一半，公共住房投入占財(cái)政支出比例1993年的數(shù)字為13.76％；美國(guó)政府只對(duì)少數(shù)低收入者給予特惠政策，公共住房投入占中央財(cái)政支出的比例較小，但1999年的數(shù)字也達(dá)到了2.88％。

　　思路三:摸清住房保障對(duì)象數(shù)量，是制定住房保障政策最基礎(chǔ)的工作

　　公共住房的保障對(duì)象是中低收入群體。中低收入群體的劃分標(biāo)準(zhǔn)是什么，這是制定住房保障政策的一個(gè)核心問(wèn)題，確定這個(gè)群體的數(shù)量有多大，是制定保障性住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和供應(yīng)計(jì)劃的基礎(chǔ)。

　　確定居民收入線是實(shí)行住房分類供應(yīng)的基礎(chǔ)。在美國(guó)，居民收入線由各城市政府劃分，每年公布一次，每個(gè)城市各不相同。美國(guó)幾個(gè)大城市的居民收入線大體是:戶年收入在12萬(wàn)美元以上為高收入者；戶年收入在2.4萬(wàn)－12萬(wàn)美元之間為中等收入者；戶年收入在2.4萬(wàn)美元以下為低收入者。最初，劃分收入線有一套復(fù)雜的計(jì)算辦法，在實(shí)行一段時(shí)間后發(fā)現(xiàn)，每年計(jì)算出高中低收入者占總戶數(shù)的比例，大多為20:62:18。因而決定，以后均按此比例結(jié)合收入統(tǒng)計(jì)進(jìn)行計(jì)算，免去以前的復(fù)雜計(jì)算。在日本，這個(gè)比例為20:50:30。

　　現(xiàn)階段，我國(guó)的高中低收入人群的比例、結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家存在較大差異，相對(duì)而言，中低收入者所占比例要大得多。確定收入劃分標(biāo)準(zhǔn)，需要統(tǒng)計(jì)部門在統(tǒng)計(jì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)的計(jì)算方法得出。在確定合理的收入劃分標(biāo)準(zhǔn)之后，還要結(jié)合政府保障目標(biāo)和計(jì)劃、居民的居住條件、家庭構(gòu)成等因素，最終確定保障對(duì)象的數(shù)量，這是一項(xiàng)復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作。

　　思路四:完善住房保障體系，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，應(yīng)遵循“適度保障”、“動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)”的原則

　　由于公共住房工程的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，很多國(guó)家在發(fā)展公共住房時(shí)，都會(huì)根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及居民住房狀況，制定明確的發(fā)展計(jì)劃，以完成公共住房發(fā)展目標(biāo)。例如，日本為緩解住房短缺的壓力，制定了住房政策的總目標(biāo)以及與之配套的若干個(gè)“五年計(jì)劃”，對(duì)推動(dòng)公共住房建設(shè)起到了重要作用。

　　我們制定住房保障體系的發(fā)展計(jì)劃應(yīng)注意以下兩點(diǎn):首先，根據(jù)我們中低收入者比例較大的特點(diǎn)，短時(shí)間內(nèi)全都納入住房保障體系顯然不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)按照“適度保障”的原則，建立多層次的住房保障體系；其次，應(yīng)根據(jù)發(fā)展和需求的變化，按照“動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)”原則，逐步擴(kuò)大保障范圍、提高保障水平，保障重點(diǎn)應(yīng)從最低收入者到中低收入者逐步調(diào)整。

　　思路五:“人人有房住不等于人人有房產(chǎn)”，應(yīng)充分重視租賃型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例

　　政府為中低收入家庭提供住房保障的方式不外乎兩種，一種是制定優(yōu)惠政策，讓中低收入居民購(gòu)買公共住房；另一種就是租賃:直接提供出租住房或提供租金補(bǔ)貼。住房問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是社會(huì)問(wèn)題，對(duì)于購(gòu)買力弱甚至不具備購(gòu)買力的人來(lái)說(shuō)，住房是最基本的生存保障，是政府應(yīng)該盡最大可能提供的福利。國(guó)外發(fā)展公共住房的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，隨著居民支付能力的提高，會(huì)有更多的人選擇購(gòu)買住房，但總會(huì)存在一定比例的最低收入者無(wú)力購(gòu)房，因此，廉租房作為政府完全保障型的住房將長(zhǎng)期存在。

　　在“北京住房建設(shè)規(guī)劃(2006－2010年)”中，我們看到了一系列增加租賃型保障住房的做法:比如:“通過(guò)租賃型經(jīng)濟(jì)適用住房、存量住房和公有住房資源的整合，積極探索建立政策性租賃住房體系，用于解決‘夾心層'、引進(jìn)人才、處于婚育階段年輕人等人群的住房問(wèn)題”、“逐步擴(kuò)大廉租住房保障范圍，將住房困難標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大至人均建筑面積10平方米”，“轉(zhuǎn)變供應(yīng)模式，由銷售為主過(guò)渡到租售并舉，將經(jīng)濟(jì)適用住房的租售比提高到1:4左右”。

　　從這些措施，我們可以看到，建立政策性租賃住房體系、擴(kuò)大廉租住房保障范圍等一系列措施已經(jīng)進(jìn)入政府的工作日程，但租賃型保障住房要覆蓋哪些人群、有多大缺口，還需要在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，制定出具體的計(jì)劃。

　　資金短缺一直是廉租房發(fā)展的瓶頸，在政府投入有限的情況下，應(yīng)在盤活存量住房資源上多下工夫。一方面政府收購(gòu)部分符合廉租房標(biāo)準(zhǔn)的存量住房；另一方面，對(duì)合適的廉租房房源進(jìn)行登記，給予房主優(yōu)惠，鼓勵(lì)其把住房作為廉租房出租給符合條件的家庭，租金補(bǔ)貼方式可參考國(guó)外的做法。

　　思路六:嚴(yán)格控制保障性住房面積標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)“滿足基本住房需求”原則

　　通過(guò)與國(guó)外公共住房居住面積比較，不難發(fā)現(xiàn)，我們的保障性住房居住面積處于相對(duì)較高的水平。保障性住房的居住面積應(yīng)以“滿足基本住房需求”為原則，在保障性住房數(shù)量不足的情況下更應(yīng)嚴(yán)格貫徹這個(gè)原則。

　　另外，國(guó)際家庭組織聯(lián)盟和國(guó)際住房和城市規(guī)劃聯(lián)合會(huì)曾聯(lián)合提出對(duì)歐洲國(guó)家住房最大、最小、平均居住面積的建議(見表3)。這個(gè)建議也可供我們參考。

表3 歐洲地區(qū)住宅的最大、最小、平均居住面積(㎡)狀況

類別 面積	第一類	第二類	第三類	第四類	第五類
最小 　　平均 　　最大	20.7 　　32.9 　　48.2	35.9 　　53.0 　　82.3	49.5 　　64.3 　　97.9	60.6 　　78.6 　　140.7	42.9 　　61.5 　　96.8

　　

　　注 第一類:老年家庭居住的僅有一間臥室的平房；第二類:城市中四口之家居住的無(wú)電梯多層住宅中的單元；第三類:城市中五口之家居住的有電梯住宅中的單元；第四類:七口之家居住的兩層住宅或公寓；第五類:鄉(xiāng)村地區(qū)五口之家的住房。(數(shù)據(jù)來(lái)源:世聯(lián)研究)

　　美國(guó)解決公共住房的一個(gè)基本思路是:根據(jù)中低收入者占居民總數(shù)的比重，每年保證建設(shè)一定比例的公共住房，經(jīng)過(guò)若干年的積累，解決了數(shù)量問(wèn)題后，再轉(zhuǎn)向提高住宅水平。在美國(guó)實(shí)行公共住房政策的前20年里，一直堅(jiān)持以建設(shè)100平方米以下的小戶型住宅為主。德國(guó)、瑞典、日本三國(guó)的資料顯示，1960年～2004年的40多年時(shí)間里，這三個(gè)國(guó)家每年建設(shè)住房的平均套型，除個(gè)別年份外，絕大多數(shù)年份在100平方米以下。新加坡的組屋政策到現(xiàn)在已經(jīng)實(shí)行了50年，前20年當(dāng)中，主要建設(shè)每套40～70平方米的小戶型組屋，近20來(lái)年才改為建設(shè)85～125平方米的組屋(其中建設(shè)過(guò)少量140平方米的組屋)。雖然2004年新加坡的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到2.5萬(wàn)美元，因人多地少，新加坡政府仍堅(jiān)持建設(shè)85～125平方米的組屋，其中85～99平方米的占70％，99～125平方米的占30％。

　　我們的住房保障制度處于起步階段，居住面積應(yīng)以“滿足基本住房需求”為原則，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的設(shè)計(jì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)功能優(yōu)先，居住面積應(yīng)受到嚴(yán)格控制。在這個(gè)前提下，還要明確各種戶型比例，制定相關(guān)執(zhí)行細(xì)則。另外，把家庭人口規(guī)模引入標(biāo)準(zhǔn)也十分必要。在目前土地資源相對(duì)緊張、供應(yīng)量相對(duì)不足的情況下，加大供應(yīng)才是硬道理，保障性住房應(yīng)該按照面積低標(biāo)準(zhǔn)、土地高利用率的原則進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)。