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　　在城市化的進程中，城鄉(xiāng)結合部的問題一直困擾著城市發(fā)展。為了加強村鎮(zhèn)建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極推進城鄉(xiāng)一體化管理工作，日前，由中國城市科學研究會、建設部科技司組成的調(diào)研組，赴山東省濟南市、東營市和湖北省武漢市、鄂州市的城鄉(xiāng)結合部調(diào)查。調(diào)研組深入當?shù)劓?zhèn)、鄉(xiāng)、村委會、居委會等基層單位，走訪村民和居民，查看村居，還與當?shù)亟ㄔO、規(guī)劃、土地、房地產(chǎn)等管理部門進行座談，在此基礎上完成了《關于城鄉(xiāng)結合部管理與衛(wèi)星鎮(zhèn)規(guī)劃建設的調(diào)研報告》。

城鄉(xiāng)結合部:今天的無序發(fā)展明天的巨大隱患

　　由中國城市科學研究會、建設部科技司組成的調(diào)研組在山東和湖北調(diào)研時了解到，即使是發(fā)展比較好的城鄉(xiāng)結合部，也還是被這樣那樣的問題困擾著。濟南歷城區(qū)祝甸村改造后的社區(qū)與一般所建城市居民區(qū)并無區(qū)別，但土地、規(guī)劃、房屋等未予認可，未頒發(fā)權屬證明，村民意見很大。武漢市洪山區(qū)和平鄉(xiāng)東方紅村，東鄰武鋼，該村外來人口已為本地人口的8倍多，僅外來暫住人口就占該村總人口的2/3。由于外來人口住房需求大，刺激村民違章建筑的數(shù)量很大，本地人戲稱為“種房子”，給管理帶來很大難度。

　　除了以各級地方政府為主導的開發(fā)，農(nóng)民自發(fā)建房也是城鄉(xiāng)結合部發(fā)展的一種形式，并且助燃了當?shù)氐臒o序發(fā)展。湖北省武漢市洪山區(qū)和平鄉(xiāng)東方紅村地處城市經(jīng)濟發(fā)展區(qū)，外來流動暫住人口較多，租房需求較大，在利益的驅(qū)動下，私搭亂建出租用房相當普遍。村干部說：“我們這里家家戶戶房屋都在長高長胖。1998-2004年該村違章建筑達到8萬平方米，今年雙清工作中拆除7000多平方米。大量違章建設嚴重影響了市容、環(huán)境和消防，也為今后的改造帶來了極大的困難。違章亂建，不僅影響了當?shù)卮蟀l(fā)展環(huán)境，還帶來巨大的拆除工作量?！辈鹆私?，建了拆，不少城鄉(xiāng)結合部的城中村就這樣成為城市中無法治愈的“毒瘤”。

　　有的地方在規(guī)劃指導下或不違背城市總規(guī)前提下，自行組織詳規(guī)和開發(fā)，這種做法由于未經(jīng)規(guī)劃、土地、建設部門正式認可批準，村民拿不到房屋產(chǎn)權證，為今后的房屋交易和繼承帶來一系列問題，不僅群眾干部缺乏安全感，同時影響了市政府的統(tǒng)一規(guī)劃建設管理及土地收益。

　　有的地方在城市規(guī)劃調(diào)控下，并經(jīng)土地、建設等主管部門認可下進行了開發(fā)。鄂州市洋瀾村利用村宅基地和集體農(nóng)菜地進行城市化開發(fā)，是市里先有規(guī)劃，土地部門依規(guī)劃首先征地，對農(nóng)民和村委會進行征地補償，再招、拍、掛向開發(fā)商轉(zhuǎn)讓，開發(fā)商在取得土地并與農(nóng)民簽訂自住房拆補合同后，規(guī)劃部門才簽發(fā)規(guī)劃許可。同時，為保證當?shù)卦用竦纳罹蜆I(yè)，規(guī)劃與土地部門給村民留一些地，暫不征不用，現(xiàn)作為自留地，近期作綠化用地，遠期視情況作為農(nóng)轉(zhuǎn)非后的低保、社保來源。按此辦法，開發(fā)商與新老居民戶可依法獲得土地、房屋等有關權屬證明。居民比較安心、放心，但房子雖然解決了，眼前經(jīng)濟來源卻仍有困難。

　　還有一類，是在規(guī)劃空白區(qū)村集體自行開發(fā)。濟南市歷城區(qū)張馬屯村位于濟南濟鋼礦區(qū)內(nèi)，村委會為了避免礦區(qū)塌陷對村民造成的安全隱患，改善村民的居住環(huán)境，在詳細規(guī)劃空白區(qū)自行開發(fā)建設住宅，一部分用于安置居民，一部分出售出租，彌補建設資金，農(nóng)民的短期利益得到了保障，生活環(huán)境得到了改善。雖然各地政府十分重視城鄉(xiāng)結合部的改造與衛(wèi)星鎮(zhèn)的建設工作，但由于這一工作涉及面廣，歷史上遺留問題多，政策性強，加之近年城市發(fā)展建設快，資金不足，城市政府大都期盼快速發(fā)展，導致出現(xiàn)了一系列新的問題。

規(guī)劃不到位

　　規(guī)劃不到位包括規(guī)劃空白、詳細規(guī)劃滯后，這個問題比較普遍，基層組織反映也較大，主要表現(xiàn)在以下幾點：

　　規(guī)劃覆蓋面小。一是只強調(diào)了原定規(guī)劃區(qū)內(nèi)的規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)外的市區(qū)邊緣地帶多為規(guī)劃空白區(qū)。恰恰是這里成為流動暫住人口聚集地，也是主城迅速擴張的外延區(qū)。二是分區(qū)規(guī)劃缺乏深度，控制性詳細規(guī)劃覆蓋面小。如鄂州市規(guī)劃工作是比較有章法的，但是控制性詳細規(guī)劃的覆蓋面只有20％。其他有的城市控規(guī)覆蓋甚至更少。城鄉(xiāng)結合部大部分地段都沒有做控制性詳細規(guī)劃。

　　規(guī)劃調(diào)整頻繁、導致規(guī)劃滯后。一方面不少城市現(xiàn)有的規(guī)劃都是幾年前編制審批的方案，但近年城市化進程加快，城市經(jīng)濟社會各項建設發(fā)展迅速，甚至城市大的空間格局也發(fā)生重大變化。另一方面，規(guī)劃調(diào)整過于頻繁，地方政府在執(zhí)行規(guī)劃過程中隨意性較大，審批周期又過長，導致以前的規(guī)劃方案不能適應新形式發(fā)展的要求。正在修編或已經(jīng)修編的規(guī)劃又沒有得到及時審批，缺乏執(zhí)行規(guī)劃的法規(guī)依據(jù)。

　　規(guī)劃體制不順。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃脫節(jié)，城市規(guī)劃由規(guī)劃管理部門編制，土地利用規(guī)劃由土地部門編制。目前，兩種規(guī)劃兩張皮的問題較突出，特別在城鄉(xiāng)結合部，沒有城市規(guī)劃，僅有土地利用規(guī)劃；或有了城市規(guī)劃，沒有用地計劃指標。農(nóng)民和村委會等不及，或僅根據(jù)土地文件，無規(guī)劃而建設，或僅根據(jù)規(guī)劃，無土地使用文件而建設，特別在原村落宅基地上自行開發(fā)建房，脫離了規(guī)劃的控制和指導。

　　二是城市規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃脫節(jié)。村鎮(zhèn)規(guī)劃一般由市建委或建設局組織編制，城市規(guī)劃由市規(guī)劃局組織編制，這兩種規(guī)劃無論內(nèi)容、深度都有不銜接的地方，用地功能和布局缺乏統(tǒng)一安排，用地指標和建設指標不一致，甚至市政公用等基礎設施不銜接，為城市發(fā)展帶來隱患。

管理不到位

　　管理不到位是城鄉(xiāng)結合部改造和衛(wèi)星鎮(zhèn)建設中普遍而又關鍵的問題。

　　不同管理模式在城鄉(xiāng)結合部不斷碰撞。城鄉(xiāng)結合部既不是完全的城市，又不是純粹的農(nóng)村，是城市與農(nóng)村兩種管理模式相互碰撞的地方。城市的土地性質(zhì)是國家所有，農(nóng)村的土地性質(zhì)是集體所有，不同的土地使用功能，不同的就業(yè)方式和社會保障體系，不同的思想觀念和文化背景，不同的運轉(zhuǎn)機制，在這里交匯、碰撞，給統(tǒng)一規(guī)劃建設管理帶來特殊的難題。城市各職能管理部門只熟悉國有土地規(guī)劃、建設與管理辦法，對集體所有制土地如何規(guī)劃、建設、管理缺乏深入研究。

　　城鄉(xiāng)結合部還存在著管理部門缺位，管理力量不足的問題。有的城市在區(qū)以下，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，無規(guī)劃、建設和房管等行政管理部門或?qū)Ｈ素撠?，造成基層管理和?zhí)行部門缺失，使省、市建設管理工作部署無法落實。有的盡管設置了行政管理部門，但人員配備嚴重不足，形成了“有頭無腳”或“頭(市)大腳小”的畸形管理體制。

　　在管理服務上，城鄉(xiāng)結合部也有不到位的問題。一些規(guī)劃管理部門的服務意識薄弱，重審批，輕服務。審批各環(huán)節(jié)時間過長，缺乏透明；辦理規(guī)劃、土地、房產(chǎn)等權屬證明文件時間過長，錯過了及時調(diào)控的機會，也給違章建設提供了可乘之機，為今后的改造工作帶來了很大的麻煩。

法律、法規(guī)不健全

　　城鄉(xiāng)結合部和城中村作為一種特殊區(qū)域，在現(xiàn)行的規(guī)劃建設和管理體制中存在一定的盲區(qū)，規(guī)劃、土地、房產(chǎn)等法律法規(guī)不健全，使土地規(guī)劃管理、住宅建設、房屋拆遷、安置補償?shù)戎T多環(huán)節(jié)缺乏必要的政策指導和明確的法律法規(guī)依據(jù)。有的現(xiàn)有法規(guī)，特別是集體土地先國有，后開發(fā)的規(guī)定，常常不能保證集體組織和農(nóng)民的利益。近年不少城市盲目圈地的事實從反面證明這樣的法規(guī)并不是保護耕地的必要條件，更難以保證城市規(guī)劃的嚴肅與連續(xù)。

對農(nóng)民利益保護不足

　　一是失地農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民身份后，他們無法享受與原有市民在基本社會保障上的同等待遇，包括最低生活保障、醫(yī)療保障、社會養(yǎng)老保險等。

　　二是在郊區(qū)集體土地(農(nóng)用地、宅基地)轉(zhuǎn)為市政建設、經(jīng)營用地時，對農(nóng)民、農(nóng)村補償標準低，以損害集體所有制的利益來換取城市建設的資金。

　　鄂州市某村在把集體宅基地和農(nóng)用地征為國有城市建設開發(fā)用地的過程中，包括原居民宅基地都是按農(nóng)地來征收，每畝補償村集體及農(nóng)民685元，沒做任何投入的情況下，通過招、拍、掛，政府的征地部門向開發(fā)商每畝收取890元左右的土地出讓金，市政府轉(zhuǎn)手獲益205元／畝，這實際上損害了農(nóng)民的利益。武漢市和平鄉(xiāng)某村，原為武鋼配套蔬菜供應地，近年城市化快速覆蓋該地，為解決市政公用設施建設用地和經(jīng)濟適用房用地，分別以每畝較低的價格向村民征地，而該村土地按保守評估，也比征地補償價格高得多。農(nóng)民集體土地的巨大級差地租無償轉(zhuǎn)到城市手中。

對生態(tài)環(huán)境考慮不足

　　在城鄉(xiāng)結合部或城中村改造過程中，由于規(guī)劃缺失，各村均自行規(guī)劃建設居住區(qū)。出于經(jīng)濟利益考慮，往往形成建筑密度偏大、容積率偏高的布局狀況，對小區(qū)之間或者更大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設更缺少統(tǒng)籌考慮。

摘自《中國建設報》