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　　土地盡其利，市場盡其能，權(quán)力盡其責(zé)?！}記 

　　上個世紀(jì)８０年代末，廣東省深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)敲響了土地使用權(quán)拍賣第一槌。然而，此后一段時間里，神州大地上土地拍賣槌聲寥落。寥落的背后，是國有土地使用權(quán)市場出讓制度的缺失。

　　自１９９９年起，國土資源部全面推行經(jīng)營性土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。５年多時間過去了，這項嶄新的制度不單單使地盡其利，帶來國有土地出讓收益的大幅攀升，更重要的是，它為土地市場的健康發(fā)展和政府廉政建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

　　從數(shù)字感受新制度的力量

　?。的陙硪贿B串的數(shù)字，說明了經(jīng)營性土地招拍掛的巨大沖擊力。

　?。保梗梗澳曛粒保梗梗鼓甑模保澳昀?，全國出讓土地收益總共只有４０００多億元。１９９９年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國有土地使用權(quán)的通知》，要求各地積極推進(jìn)招標(biāo)拍賣出讓國有土地使用工作。這一年，全國招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地面積為１０８２公頃，不到出讓土地總面積的２％，所得價款為１１４億元。

　　２０００年，全國各地大力推進(jìn)土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣工作。當(dāng)年，僅浙江省土地招標(biāo)拍賣出讓收益就達(dá)１９５億元，超過了上年度全國土地招標(biāo)拍賣出讓總收益。

　?。玻埃埃蹦?，國務(wù)院發(fā)布１５號文，即《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求各地大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣工作，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正。這一年，全國國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣出讓價款達(dá)４９２億元，比上年增長４２％；開展這項工作的省份達(dá)３０個；招標(biāo)拍賣出讓土地２３８４７宗，面積６６０９公頃，分別比上年增長了５２％和１３８％。

　?。玻埃埃材辏瑖临Y源部１１號令即《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》出臺，明確提出，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。同時規(guī)范了招拍掛出讓的程序。當(dāng)年，全國招拍掛出讓土地面積１．８１萬公頃，價款達(dá)９６８．５５億元，占出讓土地總面積的比例提高到１５％。

　?。玻埃埃衬辏瑖临Y源部頒布《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范協(xié)議出讓行為。同時，針對一些開發(fā)區(qū)規(guī)避經(jīng)營性土地招拍掛的現(xiàn)象，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》等政策性文件。這一年，全國招拍掛出讓土地面積為５．１９萬公頃，占出讓土地總面積的２７．７８％，出讓價款達(dá)２９３７．７６億元。

　?。玻埃埃茨?，《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)違反規(guī)定干預(yù)和插手建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等市場經(jīng)濟(jì)活動，為個人和親友謀取私利的處理規(guī)定》印發(fā)。經(jīng)營性土地招拍掛制度的執(zhí)行情況，也被列為清理整頓土地市場秩序的一項重要內(nèi)容。今年１月至６月，全國招拍掛出讓土地１．９４萬公頃，占出讓土地總面積的２８．７８％；出讓價款達(dá)１２５９．３７億元，占出讓總價款的６１．６％。簡單折算后可以看到，今年上半年國有土地出讓總價款為２０４４億元，占１９９０年至１９９９年土地１０年總收益的一半有余。

　　收益的大幅增加，并非建立在大量土地投放市場的基礎(chǔ)上。相反，土地投放市場的數(shù)量和節(jié)奏，變得更加有節(jié)制。四川省成都市今年１月至８月，供地總量為１４６７公頃，同比減少３０％；總收益５４億元，同比增長３４％，其中以招拍掛方式供地４３８公頃，同比增長３２％。

　　公開出讓土地，大大減輕了政府的資金壓力，增強(qiáng)了向社會提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的能力。四川省樂山市２０００年以來，通過落實招拍掛制度，所獲土地純收益直接為政府消化歷史債務(wù)達(dá)３．５億元。近年來，重慶市每年直接和間接投入城鎮(zhèn)建設(shè)的土地收益在２０億元以上，大大提高了全市的城鎮(zhèn)化率。江西省景德鎮(zhèn)市近幾年來通過土地市場的運作，為企業(yè)解困提供資金１．５億元。

　　三是完善征地補(bǔ)償和安置制度，依法保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。重點要抓好廣州、佛山兩市的征地制度改革試點的總結(jié)和推廣工作，下大氣力抓好清欠兌付農(nóng)民征地補(bǔ)償款工作，集中處理征地信訪突出問題。四是加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)案件。要按照《決定》要求，建立公開的土地違法立案標(biāo)準(zhǔn)，建立國土資源與監(jiān)察等部門的聯(lián)合辦案和案件移送制度，建立典型案件公開曝光制度等。

　　西藏自治區(qū)人民政府副主席郝鵬要求自治區(qū)各級政府和國土資源管理部門，把耕地保護(hù)尤其是基本農(nóng)田保護(hù)當(dāng)做“三農(nóng)”工作的重要內(nèi)容之一，切實擺在重要位置，要本著對人民、對歷史負(fù)責(zé)的精神，依法管理土地。嚴(yán)格土地審批權(quán)限，強(qiáng)化自治區(qū)政府集中統(tǒng)一管理土地的機(jī)制；嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度；嚴(yán)格依照基準(zhǔn)地價制定并公布協(xié)議出讓土地最低價標(biāo)準(zhǔn)；加大土地管理執(zhí)法力度；加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的實施管理，從嚴(yán)控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度，對在２００４年年底前不能足額償還拖欠農(nóng)民征地補(bǔ)償安置費的地方，暫緩下達(dá)２００５年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃。

　　山東省委副書記、省長韓寓群指出，各級政府及主管部門要把深化改革、嚴(yán)格土地管理作為一項長期性的、重要而緊迫的任務(wù)，堅持不懈地抓緊抓好。要進(jìn)一步提高法律意識，依法管地和用地，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的實施管理，在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)；堅決糾正越權(quán)批地、非法批地、亂占濫用土地的行為；要切實把保護(hù)基本農(nóng)田的各項措施落到實處；嚴(yán)格落實耕地占補(bǔ)平衡制度；進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償安置制度，切實維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；科學(xué)用地，節(jié)約用地，大力挖潛，盤活存量土地，抓緊建立土地集約利用指標(biāo)評價和考核體系；嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性土地招拍掛出讓制度，進(jìn)一步整頓土地市場秩序，推動土地有形市場建設(shè)，提高土地資源的市場化配置水平，促進(jìn)土地市場健康發(fā)展；建立完善耕地保護(hù)和土地管理責(zé)任制，明確政府主要領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人的責(zé)任，對違反法律規(guī)定擅自修改土地利用總體規(guī)劃的、非法占用基本農(nóng)田的、未完成耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)的、征地侵害農(nóng)民合法權(quán)益的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任，堅決查處。

　　“陽光操作”凈化了市場環(huán)境

　　土地供應(yīng)新制度不僅為政府帶來巨額的國有土地收益，而且明確了權(quán)力和市場的邊界，使權(quán)力難越雷池半步，土地市場環(huán)境得以凈化。

　　國土資源部１１號令施行之前，天津市土地供應(yīng)一直被動地按照各種基建計劃進(jìn)行，多頭供地、政出多門問題十分突出，僅土地出讓方面就有１４項優(yōu)惠政策，造成土地交易的無序和競爭的不平等，招拍掛出讓制度無法落實。為改變這種現(xiàn)象，天津市明確規(guī)定，任何部門和個人不得擅自批準(zhǔn)經(jīng)營性土地協(xié)議出讓，一般經(jīng)營性項目通過招拍掛方式取得土地后，各級計劃、規(guī)劃、建設(shè)等行政主管部門再下達(dá)立項、規(guī)劃和建設(shè)投資計劃等審批文件。對于經(jīng)營性土地，政府全部進(jìn)行收購和拆遷整理，達(dá)到能夠開發(fā)建設(shè)的“熟地”條件后再公開供應(yīng)。

　　權(quán)力退出，市場進(jìn)入，必然觸及深層次的利益關(guān)系，所引發(fā)的沖撞是激烈的。當(dāng)紀(jì)檢監(jiān)察部門介入經(jīng)營性土地出讓工作后，就沒有多少人敢隨意觸犯制度了。土地以什么樣的價格出讓，出讓給誰，完全由市場而不是市長、縣長們來決定。

　?。玻埃埃衬?，西南某縣有宗面積很小的經(jīng)營性用地，沒有按照招拍掛規(guī)定出讓，而是采用了協(xié)議出讓的辦法。結(jié)果，這個縣的縣長和兩個副縣長受到紀(jì)律處分。土地收回重新拍賣，所獲收益增加了３００多萬元。

　　福建省國土資源廳和監(jiān)察廳連續(xù)４年開展了招拍掛出讓專項執(zhí)法監(jiān)察，同時建立了與招拍掛制度相配套的工作規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督管理措施，對其程序和做法作進(jìn)一步細(xì)化：招拍掛前置條件的設(shè)置要合理，不得人為事先設(shè)置中標(biāo)人；過程要透明，土地使用權(quán)拍賣的時間要相對固定，要有規(guī)定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員在場監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為各地土地管理委員會或招標(biāo)拍賣工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員，積極參與土地收購、安置補(bǔ)償、資金管理、競投人資質(zhì)認(rèn)定、土地評估、土地使用權(quán)招拍掛出讓等重要環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。各市、縣（區(qū)）都把監(jiān)察局作為國土資源局的聯(lián)系對象，每次舉行招標(biāo)拍賣會都邀請監(jiān)察部門的人員參加，進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督。如此周密的程序設(shè)計，目的是防止權(quán)力插手市場配置土地資源的過程。

　　江蘇省規(guī)定，對于經(jīng)營性用地，如地方政府不按規(guī)定實行招拍掛，則由上一級紀(jì)檢監(jiān)察部門出面干預(yù)，如發(fā)現(xiàn)有腐敗問題，及時查處。對于雖然以招拍掛方式出讓但事后又擅自減免出讓金的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)直接追繳。重大違紀(jì)違法問題，由省紀(jì)委、監(jiān)察廳直接處理。各地土地市場應(yīng)有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專人進(jìn)駐，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)全程參與招拍掛工作。

　　重慶市明確提出：“凡經(jīng)營性土地使用權(quán)未按規(guī)定實行招標(biāo)拍賣的，社會各界可以向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以及上級土地行政管理部門舉報，一經(jīng)查實，將嚴(yán)肅處理?！保玻埃埃蹦暌詠恚貞c市紀(jì)檢監(jiān)察部門對已完成交易的土地，選擇重點地塊進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，同時，還建立了以市國土資源局、監(jiān)察局、審計局、檢察院等為成員的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，隨時對全市招拍掛工作和出讓金使用情況進(jìn)行監(jiān)督查處，定期向市人大常委會報告情況，接受監(jiān)督。

　　浙江省建立了舉報和紀(jì)檢監(jiān)察介入制度。在經(jīng)營性用地供應(yīng)計劃的編制、公告的發(fā)布、底價的確定、招拍掛實施過程等環(huán)節(jié)，紀(jì)檢監(jiān)察部門均有介入。廣泛的監(jiān)督，使土地市場朝著公開、公平、公正的方向發(fā)展。

　　由被動供地轉(zhuǎn)向主動調(diào)控

　　權(quán)力不再隨意干預(yù)市場，并不意味著政府對市場放任自流，而是改變舊的管理模式，深入研究市場，從土地供應(yīng)的總量、節(jié)奏、結(jié)構(gòu)和布局等入手，及時調(diào)控市場的運行，更好地履行市場監(jiān)管者和調(diào)控者的責(zé)任。

　　江西省景德鎮(zhèn)市每年都要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和市場行情，對年內(nèi)各類用地需求情況進(jìn)行預(yù)測和分析，制定出年度土地儲備計劃和土地供應(yīng)計劃，并向社會公布，按計劃適時適量、分期分批投放市場。

　　遼寧省沈陽市根據(jù)制度落實中的薄弱環(huán)節(jié)和出現(xiàn)的問題，不斷摸索創(chuàng)新，制定和完善規(guī)則，以適應(yīng)規(guī)范操作的要求。針對掛牌出讓缺乏細(xì)化的操作規(guī)范，沈陽市制定了掛牌交易規(guī)則，明確了掛牌交易適用的范圍、公告發(fā)布的時間和方式、交易底價和起始價的確定等，并且統(tǒng)一制作了公告、表格等相關(guān)交易文件的模式。針對以往個別競得人拖欠土地出讓金的現(xiàn)象，沈陽市實行了土地擬成交價款的監(jiān)管，即在土地掛牌交易截止前，要求競買人將全部或部分?jǐn)M成交價款匯入指定銀行，成為封閉賬戶。交易結(jié)束后，根據(jù)交易結(jié)果將該款轉(zhuǎn)入相關(guān)賬戶或退還給未競得的競買人。實行土地擬成交價款的監(jiān)管，不僅防止了一些沒有實力的開發(fā)商在建設(shè)中出現(xiàn)土地閑置或爛尾樓等現(xiàn)象，同時也保證了政府土地收益的正常收繳和招拍掛制度的健康運行。沈陽市還在全市設(shè)立了４００多個地價監(jiān)測點，對地價變化進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，綜合分析，建立地價反應(yīng)機(jī)制。

　　天津市為加強(qiáng)對土地市場的監(jiān)測，及時把握土地市場走勢，在中心城區(qū)范圍內(nèi)設(shè)立了３６０個土地交易的樣本點，及時掌握各類地價的最新變動情況，并建立了一套土地價格監(jiān)測體系——“天地指數(shù)”。這套體系已運行了一年半時間，通過發(fā)布月度監(jiān)測分析報告，有效地發(fā)揮了對土地市場的跟蹤、監(jiān)控和預(yù)警預(yù)報作用，幫助政府進(jìn)行土地供應(yīng)決策，從而保證地價始終在合理、可控的范圍內(nèi)，避免房地產(chǎn)價格的劇烈震蕩。

　　江蘇省結(jié)合全省城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價的更新調(diào)整，在開發(fā)完成全省地價動態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立起覆蓋全省范圍的地價監(jiān)控體系，并于今年３月首次公布了２００３年度全省及重點城市地價動態(tài)監(jiān)測成果報告，向社會發(fā)布地價指數(shù)，為合理引導(dǎo)土地市場發(fā)展提供地價走勢信息。

　　福建省提出，下一步將借鑒香港的土地交易申請制度，提前公布土地供應(yīng)計劃，將計劃供應(yīng)的土地定時、定點、定位，切實建立起以供給引導(dǎo)、制約需求的新機(jī)制，優(yōu)化經(jīng)營性土地供應(yīng)布局和結(jié)構(gòu)。

　　在招拍掛制度這道“硬杠杠”面前，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)為了激活市場需求，動了不少腦筋。如，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性土地出讓，四川省及時總結(jié)和推廣小宗地拍賣的成功經(jīng)驗和做法，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營性用地公開出讓市場紅紅火火。面對今年的宏觀調(diào)控形勢，四川省國土資源部門開展調(diào)研、與開發(fā)商座談，及時提出在符合規(guī)劃的前提下，適當(dāng)縮小出讓宗地的面積，以減輕開發(fā)商的資金壓力。

　　把供地革命進(jìn)行到底

　?。的陼r間，我國土地供應(yīng)制度發(fā)生了一系列深刻的變化，土地市場環(huán)境得到了凈化。但正如某省國土資源廳廳長所言，經(jīng)營性土地出讓制度的落實，仍然處于攻堅的關(guān)鍵時期。面對問題和阻力，我們要有充分的思想準(zhǔn)備。

　　這是中肯的提醒。據(jù)專家測算，如果要在更大程度上發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，則政府在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)供地的總量中，有償供地的面積比例應(yīng)達(dá)到４０％～５０％；在有償供地的總量中，招拍掛供地面積比例應(yīng)達(dá)到３０％～４０％。而目前的統(tǒng)計顯示，我們離這個目標(biāo)還有一段路程。

　　目前暴露出的一些問題必須引起我們高度重視。一些地方，政府工作的著力點沒有放在調(diào)控土地市場上，而是將招拍掛視作“生財之道”。個別地方政府甚至向國土資源管理部門下達(dá)土地收益的硬指標(biāo)，要求土地出讓價款逐年大幅攀升。這種不從市場規(guī)律出發(fā)，片面追求高收益的行為，無疑是短視之舉，對落實經(jīng)營性土地出讓制度、加快土地市場建設(shè)有弊無利。

　　一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引投資，往往把供地作為優(yōu)惠條件，擔(dān)心土地公開出讓制度會抬高地價，不利于招商引資。

　　一些地方土地出讓合同未使用格式合同，條款過于簡單，不利于保護(hù)政府的合法權(quán)益。有的地方履行土地出讓合同不嚴(yán)格，改變規(guī)劃設(shè)計和土地出讓金欠繳情況相當(dāng)嚴(yán)重。有的市、縣現(xiàn)有被拖欠的土地出讓金占應(yīng)繳總額的７０％。

　　一些地方反映，目前權(quán)力直接干預(yù)經(jīng)營性土地出讓的行為基本杜絕，但在具體操作環(huán)節(jié)中仍有較為隱蔽的人為干預(yù)現(xiàn)象存在，如對投標(biāo)、競買對象存在“量體裁衣”的現(xiàn)象。個別地方以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、招商引資為名，通過先行立項、先行選址定點確定用地者，使招拍掛制度流于形式。

　　這些問題提醒我們，供地制度變革不可能一蹴而就，井然有序的土地市場不會形成于朝夕之間。我們要繼續(xù)以推行招拍掛工作為突破口，真正確立政府儲備、統(tǒng)一供應(yīng)、公開交易、市場配置的土地供應(yīng)新機(jī)制。

摘自《粵建網(wǎng)》